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冷战时期历届美国总统中，与青年项目和青年活动关联最为紧密的是总统肯尼迪。

提到肯尼迪，很多人脑海中会立刻浮现他倡导的“和平队”计划，这是有史以来，美国青年学生与外界的最广泛接触。更值得一提的是，肯尼迪和约翰逊执政时期，美国的“青年领袖项目”完成了组织化和规范化。

1、《丑陋的美国人》的背后

20世纪60年代，美国社会科学家发表了大量研究成果，阐释各国青年群体（学生）正在形成的特殊亚文化和“中产政治”观念。这些研究确认，青年学生在民族主义愿望的表达，在反叛与革命中扮演着重要角色，亦使美国政府对海外青年群体的政治影响力有了新的判断。

肯尼迪就职时期，美国正处于自由国际主义高峰期。

国务卿腊斯克曾总结说，“从1960年代开始，美国外交政策的主要目标是要建立一种美国认同的世界秩序，在其中，对第三世界的改造尤其重要”。他同时承认，在当时的历史条件下，反击共产主义是建立新世界秩序题中应有之义，因为，社会主义国家“正以自己的方式塑造共产主义模式的世界秩序”，从而对美国构成了直接威胁。

这种后来被称为“公众外交”或“公共外交”的新外交模式，在艾森豪威尔政府时期已经出现，只不过，到肯尼迪时期才得到正式确认，成为美国外交政策的重要工具。

进入20世纪60年代，美苏之间的激烈政治对抗虽然减少了，但文化冷战的氛围却愈加浓厚。这一时期，东西方都把目光对准了1950-1960年间摆脱殖民统治的几十个亚非新独立国家，特别是这些国家的青年学生，“他们将很快取代殖民管理者、教师和侨居工程师”；“他们将成为塑造国家未来的新的精英”。

1960年2月，赫鲁晓夫在访问印尼时宣布成立俄罗斯人民友谊大学，将打着苏联标签的“青年领袖项目”推进了一步。

俄罗斯人民友谊大学专为培训第三世界青年共产党员，建校后迅速成为“世界政治家的摇篮”。亚非拉国家有许多政治界和知识界的领袖毕业于此，培养出包括纳米比亚共和国总统萨姆·努乔马、安哥拉共和国总统若泽·爱德华多·多斯·桑托斯、南非总统塔博·姆贝基、加蓬总统哈吉·奥马尔·邦戈等十几位国家元首、几十位部长大使。

美国决策层亦深知新兴国家领袖的重要性。

艾伦·杜勒斯在一次对纽约出版界人士的讲话中表示：20世纪60年代世界的焦点在新兴国家，这些国家的未来走向将在很大程度上取决于他们对美国的印象，取决于美国还是苏联能够更好地帮助他们实现他们的期待和愿景。杜勒斯的讲话主要为鼓励这些出版界人士参与到这场“争夺人心”的斗争中。

不巧的是，肯尼迪就职时，正值美国国际形象下跌、国内民众情绪低落时期。肯尼迪就职后很长一段时间内，美国仍处于“苏联卫星”引发的差距恐慌中。与此同时，美国在东南亚的干预政策亦引发了相当程度的负面效应。

1958年，时任海军高级参谋的威廉·李德和政治学家尤金·波迪克联合撰写并出版了《丑陋的美国人》。

该书谴责了美国在东南亚的外交政策，认为“美国的军事领导者、中情局人员和使馆外交人员仍旧对他们负有使命的国家一无所知”；“美国在东南亚一掷千金，却由于对当地文化完全蠢笨地无视而将在亚洲的影响力转手让予苏联”。

据说，《丑陋的美国人》一经出版就引起当时仍是参议员的肯尼迪的关注。他不仅将其送给每一位国会参议员，而且在后来总统竞选过程中多次提及。肯尼迪警告说，“美国在海外的威信正处于历史最低点”。一般认为，正是这本书激发了肯尼迪的灵感，使其提出了后来的“和平队”计划。

1961年，美国总统肯尼迪颁布了“10924号行政指令”，正式成立了“和平队”，其目的是“通过美国政府或私人组织机构的努力，将经过专门训练的美国人派往海外，帮助那些急需熟练技术人力资源的国家”。尽管肯尼迪一再声称，和平队“并非外交、宣传或意识形态冲突的工具”，但在冷战大背景下，和平队的确自觉或不自觉地充当了美国意识形态战的武器。

2、对青年的争夺

美国行政机构和国会都有意扭转美国形象不佳的局面。1961年5月2日，众议员亚当·C·鲍威尔提出一个议案，即1958年美国《国防教育法》修正案，建议美国为非洲、亚洲和拉美国家提供1.2万个学生奖学金以“帮助其成为（各自所在）国家的领袖”。

鲍威尔认为，亚非拉学生奖学金项目能够为人类社会培育智识领袖和有识公民提供一个新的开端，其影响是极其巨大的。

鲍威尔提案事实上强调的是培育第三世界国家潜在领袖的重要性。在论证项目的必要性时，鲍威尔提到：1960年，苏联位于莫斯科的国家友谊大学敞开大门，迎接来自亚非拉的数百名学生，不久将会有5000名这样的学生进入该大学从事4-6年的学习研究。与此同时，美国却随波逐流，期待私人捐助者和基金会可以填补这一缺漏。

在履行对亚非拉人民的教育责任方面，美国落后于苏联两年或更多时间，这同我们在外层空间遇到的科学挑战几乎同等重要。然而，鲍威尔又认为，像苏联那样从亚非拉精心挑选学生，集中于莫斯科，以苏联式的“一揽子”训练方式来教育学生的模式不足以作为范本。鲍威尔提案得到国会和行政机构各部门的广泛支持。

事实上，行政机构对新兴国家的青年力量早有深切的认知。

在美国新闻署发给各驻地美新处的电报中，这样总结：

(1)许多国家青年人的政治角色愈益凸显，还有一些国家青年人是重要的压力团体；(2)共产主义（在青年人中的）宣传已经发挥作用；(3)青年人作为未来领袖具有极其重要性。

国务院的小肯尼思·杨向时任总统国家安全事务副特别助理的罗斯托提供政策建议时认为，美国应该“推敲出一整套的新理念和新手段，用于催生、武装并支持这些过渡社会中的第二、三代领导者及有才干者”。

可见，加强针对第三世界潜在青年领袖的政策已经在国会和行政机构获得共识。

1961年初，美国国务院副国务卿布鲁克斯·海斯在国会作证时表示：帮助亚非拉国家学生做好准备“以成为他们各自国家未来的国家领袖”，同时“满足这些国家的高等教育需求”，已经成为美国官方国际项目越来越强调的目标。

同一时间，美国国务院内部首次设立负责教育和文化事务的助理国务卿一职，表现出行政机构试图将相关项目统筹安排、集中管理的意愿。9月，在众多力量推动下，美国国会提交并通过一个新的法案《共同教育和文化交流法》(《富布赖特-海斯法》)。该法把此前所有相关教育交流之立法综合起来，前所未有地加强了美国在教育和文化交流领域的努力。

《富布赖特-海斯法》扩大了美国政府在国际教育和文化教育项目上的指导和投入；加强了英语语言培训项目和对在美留学生的咨询活动。为了加强文化和技术交流，一个很特殊的举措是在夏威夷成立了东西方中心。其后，肯尼迪总统以行政指令方式，指示国务院教育与文化事务局“承担起制定政府层面，国际教育与文化事务的政策指南的主要责任。”

3、“部际青年委员会”的创建

20世纪60年代，随着冷战扩展到整个第三世界，发展中国家第二、三代青年领袖的地位不断提升，受到特殊重视。肯尼迪政府最终完成了“青年领袖项目”的政策规划和机构建制。

应该说，司法部长罗伯特·肯尼迪和国务卿腊斯克是“青年领袖项目”最终确立的推动力量。1962年初，罗伯特·肯尼迪访问亚洲，在那里，他异常吃惊地注意到“具有高度组织性和纪律性的共产党精英，在每个国家的大学、学生群体、劳工组织和知识分子中的出色活动”。

访问归来后，罗伯特·肯尼迪立刻建议“对青年人这一目标群体给予新的关注”，并得到总统肯尼迪与国务卿腊斯克的支持。在罗伯特·肯尼迪的建议下，腊斯克提出了“重视青年”的总体构想。

1962年4月，美国对“青年领袖项目”的全面规划正式启动。为争取并赢得全世界青年领袖，首要的任务是完善“青年领袖项目”的机构与建制。

在美国政府上层，一个“部际青年委员会”组建起来。该委员会由来自国务院各部门、国防部、国际开发署、美国新闻署、中央情报局、和平队与白宫的高级官员组成，由负责教育文化事务的助理国务卿任主席。

“部际青年委员会”成为20世纪60年代美国最为重要的青年政策制定、执行与协调机构。

战后以来美国在海外急速扩张，其驻外机构和人员成倍增长。常驻海外的有各使领馆外事官员、国际开发署技术人员和项目官员、美国新闻署和中央情报局的驻外人员、军事援助顾问小组官员和军事随员，还有和平队的庞大队伍，都可予以利用。此外，自20世纪50年代起，美国在每个有外交关系的国家都组建了国家团队，一般由驻该国大使负总责，就一些共同关心的事务进行松散的协作。“部际青年委员会”以此为基础，组建了驻地青年委员会，进而任命青年项目协调人。

根据“部际青年委员会”指导文件，青年委员会的核心任务是：确保驻外使团在实施所有的项目和活动时，把青年或未来领导人因素考虑在内。

关于“青年政策”的目标群体，文件规定，“青年”并非特指年龄，而是指那些处于领导层之下，但有望成为未来国家领袖的潜在领导者。这样的领导者最有可能在大学和知识界、劳工和商业部门、政治圈和武装部队，及以其他专业部门产生。

关于青年项目的行动步骤，文件规定一个完整的项目分三步，即确认和识别潜在领导者；接触和培养他们；最终影响他们的思想和观念。

这份名为“重视青年——接触并影响新兴青年领袖”的报告，经历了从肯尼迪到约翰逊的政府过渡，并得到后者批准。

“青年领袖项目”的最终目的是要影响各国的未来领导者，使其抵制共产主义的宣传，坚定地与西方国家站在一起。美国在这一领域的努力持续而规模庞大，种种手段和措施难以备述。从国家层面上来看，1961年和1966年，美国国会分别通过两个法案，即《富布赖特-海斯法》与《国际教育法》，为发展针对第三世界未来领袖的教育和训练项目提供了进一步的法律依据。这一时期，“青年领袖项目”不断扩大。

如致力于“加强非洲潜在领导者与美国人民和机构之间交流”的非洲子项目，仅1964财年就新增517个名额；青年项目中还有专为非洲国家有领导潜力的难民学生提供训练机会的子项目，该项目资助的人数于三年间增长了三倍。

从基层角度来讲，美国各驻地青年委员会对青年项目的关注与重视程度不尽相同，但均按照“青年政策”指示的方向采取了相应的行动。这些行动累加起来，其规模堪称宏大。

4、《国际教育法》的影响

1966年美国国会通过的《国际教育法》，对“青年领袖项目”是一次大的震动。无论是立法文本，还是约翰逊总统本人对法案的注解，都强调美国现在需要的是美国人与外国人间的双向理解，也就是说，美国需要加深对其他国家的理解，“以使这个当下和未来美国人都要面对的世界更理智地运行”。《国际教育法》设计了三方面的项目，希望行政机构推行下去。

一是为研究生培训、研究和调查工作提供资助；二是为本科生项目提供资助，目的是让各高校在课程设置和教工发展方面合作，为教师和学生出国提供经费；三是为高中教师提供参加国际事务工作坊或研究所的机会。

这些项目将由卫生·教育·福利部下设的教育合作中心来具体实施。

在约翰逊总统提交给国会的咨文中，围绕国际教育相关的青年项目，提出以下具体的举措：

(1)增加图书及其他教育素材的流动；(2)加强海外英语教育；(3)鼓励领袖和专家参与的会议和研讨：(4)建立双边教育基金会以改善美国资助的海外学校和大学的质量；(5)为在美留学生创设未来领袖特别项目，如针对那些并非美国政府资助的留学生开展一些活动；(6)建立交换和平队，即“赴美志愿者”。

然而，在政策落实上，“青年领袖项目”还是不可避免地回到了“单向输出”。这一时期，美国新闻署是青年项目的主要实施机构，在拉美有着非常广泛的学生奖学金项目；美国之音专门为波兰开辟了周末“摇滚”音乐节目；在东欧和西欧有人员交流项目和美国文化中心。

国际开发署(的某些项目虽然不直接针对青年领袖，但可以部分履行青年项目的职能，如国际培训项目每年将数千参加者带到美国培训，其中一半是35岁以下的青年。美国国防部一直清楚青年的政治意义。1964年以后，在“部际青年委员会”努力下，国防部除了每年4200万美元的外国军事培训项目之外，又增加了300万-400万美元的“信息项目”预算。该信息项目可以将大量外国学员带到美国，与美国劳工领袖、媒体和种族状况接触。

在20世纪60年代国务院的人员交流项目中，除了学生和教师相关项目以青年群体为主外，外国领袖项目和外国专家项目中的青年数量也非常多。

5、尼克松时期的“青年领袖项目”

尼克松就职后，如何因应新的国际形势，制定符合美国利益的国际教育和文化交流政策，成为新政府面临的首要问题之一。除了面临全球化、科技化和经济相对衰落的影响，尼克松政府还面临两个难题：一是美国海外威信和国际形象急剧下降，为文化项目的顺利推行制造了障碍。

其原因包括越南战争、种族暴乱、犯罪盛行、层出不穷的暗杀事件（约翰·肯尼迪、罗伯特·肯尼迪和小马丁路德·金)，以及美国中央情报局大量介入国际文化活动的丑闻曝光；二是美国国会约翰·鲁尼分委员会对国务院文化交流预算进行了大幅度削减。

为了应对上述危机和问题，尼克松政府采取了多种策略：

一是试图重新整合政府内外的力量，在预算削减的大趋势下，尽量保持原有的规模，实施对外教育与文化交流相关项目。

1971年12月17日，尼克松授权组建了一个新的负责国际交流事务的部际分委员会，目的是为统合、长期规划和年度考评所有对外交流项目。该委员会由负责教育与文化事务的副国务卿担任主席，参加的机构包括：国务院其他部门、国防部、参谋长联席会议、卫生·教育·福利部、国际开发署、联邦志愿行动署和美国新闻署。

组建一个私人性质的国际交流委员会，以整合行政机构和私人组织间的活动，充当两者之间的“催化剂”。为更好地促进官私合作，美国国务院新近任命的负责教育和文化事务的助理国务卿小约翰·理查德森参加了国际教育和文化事务顾问委员会会议。

二是集中力量进行所谓“机制建设”，即寻求支持美国私人非营利组织的活动，以便更好地帮助外国志愿组织贡献于自己的社区发展。对文化事务官员来说，有一点是明确的，即必须加强美国交流项目参与者的质量，提升他们在美国交流体验的品质，以便使他们回国后能更好地促进本国民主机制建设。

美国政府相信，加强外国民主机制的建设是符合美国利益的，同时也符合国际社会的利益。在美国人员交流项目中，由私人机构组织和实施的比例非常高。数量庞大的项目参与者到美后，则需要官方来进行引导。除了私人机构，还有一类机构是“准非政府组织”，通过隐蔽方式来组织人员交流项目。在所有被曝光的中情局前线组织中，有两个组织被认为与“机制建设”活动有关，并转而由国务院进行资助。这两个组织是亚洲基金会和美国青年理事会。两者都是着力于青年项目的组织，丑闻曝光后仍可继续活动，亦可见尼克松政府对青年目标群体的重视。

三是向自己的盟国提出分担经费的要求。事实上，从肯尼迪时期时，美国已经逐渐从原来单独承担所有项目经费的政策，部分转向分担经费的策略。最初能够与美国分担教育与文化活动经费的只有西欧发达国家，爱尔兰、比利时、法国、冰岛、荷兰、挪威、西班牙和英国等。

20世纪60年代末和70年代初，随着美国经济实力的相对下降，德日的经济崛起，美国开始要求越来越多的国家分担交流项目的经费。到尼克松就职前后，有44个国家通过双边委员会和基金会与美国展开合作，参与国务院教育交流项目的设计和运行。1969财年国会大幅度削减对外教育和文化交流经费后，用于西欧的项目预算比1968财年同期减少了67%。但是由于西欧国家会承担一部分学术项目的经费，所以西欧项目实际上只减少了49%。

1972财年，美国以外国家投入教育交流项目上的费用超过250万美元。其中，日本和联邦德国的投入尤其多。日本政府于1972年发起了一个雄心勃勃的、数百万美元的文化交流项目，意在增进日本与美国和其他国家的关系。联邦德国则投入110万美元（是上一期的两倍），用于1972-1973学年的学者交流计划。德国总理勃兰特同时宣布成立德国马歇尔基金会，以纪念马歇尔计划。未来15年，德国将每年为基金会提供300万美元。该基金会由美国董事会管理，设定目标为“通过学者交流增进美欧之间的相互理解”。

尼克松时期的“青年领袖项目”还是大致遵循一个项目的完整步骤来实施：即确认和识别潜在领导者；接触和培养他们；最终影响他们的思想和观念。只不过，经费压缩和人员减少使这一套程序的实施已经不像前两届政府时期那么完整，新的形势也使得项目的每一个环节都充满了困境和两难。

（正文完）

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