天津双环邨：一块“飞地”三十年，管辖权打架打得百姓找不着门

在天津的地图上，有一块地方，长得极其别扭。它的土地属于北辰区，行政管理却归红桥区；它的居民户口本上写着“红桥”，房产证上也写着“红桥”，但脚下的地，是北辰的。这种“地是A的，管是B的”怪象，持续了整整三十年。

这就是双环邨——天津最著名的一块“飞地”，也是中国城市治理史上一个绕不开的典型案例。

说它是“飞地”，其实不太准确。严格来说，双环邨是“地不飞，权飞”。它的地理位置在北辰区天穆镇境内，东界辰永路，西至辰昌路，南起佳庆道，北至龙泉道，面积只有1.1平方公里。巴掌大一块地方，却因为三十年前的一个历史决定，成了两区之间扯不完的皮、老百姓跑断腿的“迷宫”。

事情得从上世纪八十年代末说起。

那时候，天津市区住房紧张，市政府决定在北辰区天穆镇界内建设一片居民住宅区，解决市区居民的住房困难问题。这片住宅区，就是后来的双环邨。

1990年，经红桥区政府申请，天津市民政局批复同意，设立双环邨街道办事处。批复里有一句话，后来成了三十年麻烦的源头——“该办事处暂由红桥区政府实施代管，红桥区、北郊区（即现在的北辰区）行政区域界线不变”。

“代管”两个字，听起来简单，做起来要命。

行政区划没变——地还是北辰的；行政管理变了——人归红桥管。这种“地权”和“事权”的分离，就像一个孩子，户口落在张家，却寄养在李家。张家说这不是我的孩子，李家说这不是我的种，最后苦的是孩子自己。

双环邨的尴尬，从一开始就注定了。

在接下来的三十年里，双环邨的居民过上了“两头不着边”的日子。

他们的户口是红桥区的，房产证也写的是红桥区，但土地属于北辰区。北辰说：人不是我管的，我不负责。红桥说：地不是我的，我没法全管。这种“管理上的交叉”，让市容环境、社会治安、社会保障等方方面面，时常因管理权限不清而扯皮。

最夸张的例子是金苑公寓小区。这个小区同处双环邨地区，户口与房产证均属红桥，土地属北辰，但十多年来一直没有所属街道和居委会，百姓办事往往找不着门。2013年，有居民在北方网“政民零距离”栏目发帖求助，民政局的回复是：“该小区自开发建设至今，红桥区和北辰区都不管理”。都不管理——这四个字，是双环邨居民三十年生活的真实写照。

人户分离的现象严重到什么程度？行政、治安、户籍管理完全不一致。老百姓办个事儿，要先搞清楚这事儿归谁管，跑错了门，就得跨区再跑。这种“找不着北”的日子，双环邨人过了三十年。

这种“飞地”的形成，有其特定的历史背景。

上世纪九十年代初，天津市政府出台文件，明确“新建居民小区由所在的和相邻的中心区政府接管和代管”，佳园里居民小区由红桥区代管。此后，双环邨地区、佳园里小区、浩达公寓等陆续纳入红桥区代管范围。

问题是，这种“代管”是临时性的，却一“代”就是三十年。三十年间，双环邨的四至范围一直没有明确说法，哪些归红桥管、哪些归北辰管，连政府自己都说不清楚。更复杂的是，双环邨街道办事处本身就坐落在佳园里，而佳园里的部分区域又属于北辰，这种“你中有我、我中有你”的插花地格局，让管理权属成了一团乱麻。

红桥区和北辰区不是没有努力过。多年来，两区查阅资料、实地走访、调查研究、沟通接触，“但诸多努力，未见成效”。直到2009年，市委学习实践活动领导小组办公室介入，要求两区配合提出解决方案，事情才终于有了转机。但从提出方案到真正落地，又过了整整十一年。

2020年，天津市委、市政府下定决心，在全市范围内启动“飞地”基层社会治理属地化工作。红桥区经全面系统排查，共梳理出“飞地”19处，其中与北辰区关联的14处，与西青区关联的5处。这些“飞地”包括“城中村”9处、接壤“插花地”1处、不接壤“插花地”1处、“责任不清地带”8处。双环邨，就是这19处“飞地”中最大、最复杂的一块。

2020年12月26日，天津市政府正式批复：撤销红桥区双环邨街道办事处，成立北辰区双环邨街道办事处。三天后，北辰区与红桥区举行签约仪式，双环邨街道整建制划转移交。

三十年的“代管”历史，在这一刻画上了句号。

但是，如果事情这么简单，就不叫“飞地”了。行政区划可以一夜之间改过来，但老百姓的生活不能一夜之间翻篇。双环邨的居民在红桥区的体系里生活了三十年，他们的户口、房产、孩子的学籍、医保的定点医院，全部跟红桥区绑定。如果一刀切地全部改为北辰区，那将是一场灾难。

于是，天津创造了一个前所未有的制度设计——“三籍不变”。

所谓“三籍不变”，就是房籍不变、户籍不变、学籍不变。

房籍不变：双环邨地区已办理不动产登记的房屋，登记地仍保持为“红桥区”；再次进行转移、变更等登记时，仍登记为“红桥区”；购买在售新建项目房屋或已入住但尚未办理产权证的，不动产权证仍登记为“红桥区”。

户籍不变：双环邨街道户籍的居民保持红桥户籍不变，户籍业务仍由红桥区户籍受理机关管辖，户籍档案继续由红桥区户籍管理机关管理查询。

学籍不变：在校学生学籍保持不变，且未来该片区仍按照中心城区招生政策，享受红桥区的教育资源。

这个制度设计的巧妙之处在于：既实现了属地化管理（行政管辖权从红桥移到北辰），又最大限度地保障了居民既得利益（户籍、房产、学籍不变）。老百姓不用换身份证，不用改房产证，孩子不用转学，一切都跟以前一样，只是“管你的人”换了一个。

但“三籍不变”也是一把双刃剑。它解决了老百姓的后顾之忧，却也意味着双环邨的“飞地”烙印，并不会随着行政区划的调整而彻底消失。房籍是红桥的，户籍是红桥的，学籍是红桥的，但行政管辖是北辰的——这种“三籍不变、一籍变”的局面，本质上是一种新的“分权”模式，只是比以前更有序、更规范罢了。

移交之后，双环邨的运行状况如何？答案是：基本平稳，但磨合期的阵痛在所难免。

北辰区接过了行政管辖的接力棒，各项工作逐步走上正轨。北辰图书馆双环邨街道分馆正式挂牌，3200余册图书配送上架，居民的文化生活实现了“无缝对接”。双环邨街道办事处的财政预算纳入北辰区统一管理，2025年预算显示，社会保障支出18.71万元，卫生健康支出107.73万元。街道内设13个职能科室，负责基层党建、市容管理、综合执法、公共服务等13项职能。

但历史遗留问题不是一朝一夕能解决的。2025年，双环邨街佳园南里社区发生了一起“失踪的污水井”事件。居民反映家中下水管堵塞，疏通时发现楼外污水井离奇“失踪”。调查发现，原因是“飞地”治理产权不明等历史问题，导致部分污水井被违章建筑覆盖，难以找寻。经过多方协作排查，最终找到了被埋的污水井，问题才得以解决。一口“失踪”的污水井，折射出的是“飞地”治理的深层复杂性——行政边界可以一夜之间划清楚，但地下的管网、地上的设施、历史的欠账，不会因为一纸公文就自动理顺。

双环邨的故事，是中国城市“飞地”治理的一个缩影。

它告诉我们，“飞地”问题的本质，不是地图上的线画得不对，而是“地权”和“事权”的分离。“飞地”之所以难治，是因为它涉及的不是一个点，而是一张网——行政、财政、户籍、教育、医疗、社保、市政，方方面面环环相扣。动一个环节，牵动全身；不动，则问题越积越深。

天津用“整建制划转移交+三籍不变”的方式，为双环邨找到了一个“最大公约数”的解决方案。这个方案不是完美的——它留下了“三籍不变”的尾巴，意味着双环邨在某种程度上仍然是“不完全”的北辰区。但它是在现实约束下，能够平衡各方利益、最大限度减少震荡的最优解。

双环邨的经验，对全国其他“飞地”具有重要的参考价值。无论是河北北三县、深汕合作区，还是其他跨省、跨市的飞地，都可以从中得到启示：飞地治理，不能靠“一刀切”的划转，而要靠“绣花功夫”的制度设计。要在“属地化管理”和“保障居民权益”之间找到平衡点，既不能让行政边界继续模糊下去，也不能让老百姓为行政调整买单。

如今的双环邨，行政上已经是北辰区的一部分。但在居民的感知里，他们仍然是“红桥人”。他们的身份证上写的是“红桥”，他们的房产证上写的是“红桥”，他们的孩子在红桥区的学校上学，他们的医保在红桥区的医院报销。这种“身在北辰，心在红桥”的分裂感，可能还需要一代人的时间来消化。

有人问：双环邨的“飞地”问题，到底解决了没有？

答案是：解决了，也没完全解决。行政区划的“飞地”解决了，但人心里的“飞地”还在。那道看不见的坎，不是一纸公文能抹平的。

三十年前，双环邨是为了解决“住房难”而建的。三十年后，当年的住户大多已经老去，他们的孩子成了新一代的双环邨人。对于这些年轻人来说，“飞地”的历史可能只是一段模糊的记忆。他们只知道，自己的家在双环邨，自己的户口在红桥，自己的房产证上写着红桥，而管自己的街道办，叫北辰区双环邨街道办事处。

这种拧巴，就是双环邨的宿命。也是中国城市化进程中，无数“飞地”的宿命。

好在，三十年的扯皮终于结束了。污水井有人修了，垃圾有人收了，办事不用跑断腿了。对于双环邨的居民来说，这就够了。至于那道看不见的坎，留给时间去填吧。