《中央企业功能界定管理办法》出台，将是重要突破

从昨日来，《经济观察报》《钛媒体》《中国网》等多家报道，《中央企业功能界定管理办法》有望在近期正式出台。新办法将重新定义央企的价值衡量标准。将形成“功能界定—分类考核—差异化监管—价值核算”的完整闭环，是国企改革深化提升的关键制度支撑。这对国资国企改革的一个重要推进，也是分类改革的一个历史性突破。

01 消息

这则消息，是记者王雅洁从多名接近国资监管部门的核心人士处独家获悉而做出的报道。报道说，一名参与办法讨论的国资人士向经济观察报坦言，现行的考核体系在面对公益类企业时，长期存在制度性冲突。这次，《经济观察报》揭开国资国企改革这一内幕，分外引人注意。

现行国资国企改革进入“文件盼望期”。大家特别关心的是这样几个文件：关于进一步深化国资国企改革的文件，关于经济布局结构调整的制度指引目录、关于使命评价考核的文件、关于原始创新制度的文件。听到《中央企业功能界定管理办法》的消息，大家自然关心。

《企业国有资产法》的底层逻辑依然是保值增值。那些承担战略任务、公共服务的企业，长期处于一种制度性冲突中，法律要求它们赚钱，现实要求它们做不赚钱的事。譬如，一家发电企业，承担着城市运行的电力保障任务，煤炭涨价时发电自然亏本。然而，政府不许涨价。但是它服务民生、缓解电力紧张，怎样被量化，始终没有得到解决。

新办法的出台，将从部门规章的层面，打破这一僵局，并在后期细化“国有企业增加值核算方法”。这或将对中央企业的投资决策、考核导向乃至效益呈现方式，产生深远影响。

02 定性

这个文件，自然使人想起10年前的2015年12月7日，由国务院国资委、财政部、国家发改委联合印发的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。此前一个大文件，是《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），是9月13日发的。那是一个发文件的时代。先后发表40个左右的国企改革的文件。

2016年《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》进一步将中央企业分为商业一类、商业二类和公益类三类。到2017年底，国资委监管的76家中央企业完成了全部子企业的分类工作。因为这场改革当时就不彻底，加上后来情况的变化，导致功能类、公益类国企长期处于一种尴尬的境地：法律要求其实现国有资产保值增值，但现实中它们又承担了大量“不赚钱”的公共服务任务。显然，这不仅仅是考核难的问题，而是管理办法没有完善，这是场制度性的冲突。

问题是，当时的改革是以体制机制性改革为主题，现在的改革是以增强核心功能、提升核心竞争力为主题的改革。2023年，新一轮国有企业改革深化提升行动聚焦“增强核心功能、提高核心竞争力”，要求切实发挥国资央企在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑等“三个作用”。不仅是原来的分类政策不够用的问题，而是主题发生变化，这是我们必须强调的。正是在这样的背景下，新办法的酝酿被提上日程。它不是对多年前政策的简单修补，而是一次系统性的整合与升级，是一次改革主题的变换。

准确把握中央企业功能价值的深刻内涵。中央企业的功能定位明确了其在国民经济发展中的角色和使命，是理解其功能价值的前提和基础，随着国之所需和时代之变而动态演进。管理办法当然需要完善。

03

核心问题

新办法出台后，是国资监管部门评价导向的一次深刻调整。在十五五规划中出现一个新词，“国有企业增加值核算方法”，这应该与《中央企业功能界定管理办法》的标准有关系。

自2003年公布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》以来，已经经历5次修订完善。始终是以经营业绩为主考核。央企的价值，主要看三样：营收规模、利润总额、资产总额。而增加值能够更真实地反映企业对宏观经济的实际贡献度。2023年12月，国资委在中央企业负责人会议上首次系统提出“五个价值”考核框架，其中“增加值”被列在首位。2024年7月，国资委相关负责人在国新办发布会上再次明确，将开展国有经济增加值核算。十五五规划方案提出“推动国有企业完善市场化经营机制，提升价值创造能力”。“提升价值创造能力”，强调的是能力，不是形式，这是检验市场化经营机制的成果。

企业的价值创造能力将不再仅仅是一张利润表。新办法可能会引导企业建立涵盖经济增加值（EVA）、社会贡献值等多维度的指标体系。对于军工、电网、石油石化，其在保障国家安全、维护产业链稳定方面的“战略价值”，将被尝试量化体现；对于公益类企业（如公共交通、供水供热），其在公共服务供给方面的“社会效益”，也将被纳入核算视野，不再被视为企业财报上的“包袱”。

一旦有了新的增加值核算能力数据，分类考核就不再是“定性”的模糊评价，而是有了“定量”的硬约束。正如央企同志说的，做了一次全面的‘体检’，不仅要看体重（营收），还要看肌肉含量（增加值），看内脏功能（战略价值）。企业在生产过程中新创造的价值，首先战略安全价值，从隐形变显性。

价值创造能力，使得战略任务不再被视为拖累利润的包袱，而是被重新定义为创造核心价值的功臣。而社会效益，从账面亏损变社会贡献。

04

难点

这份新的管理办法，对央企的影响将是深刻的。

影响首先体现在“指挥棒”的切换上。以前大家最关心的是营收排名和利润总额。如果新办法落地，未来大家可能更关心‘增加值率’和‘增加值构成价能力。

好比两个人赛跑，一个轻装上阵，一个背着百斤重的石头。如果只比谁跑得快，背石头的人肯定输。但背着石头的人，恰恰是国家需要的人。如果不加区分地考核增加值率，可能会导致央企不敢投重资产的基础设施，转而投向轻资产的虚产业——这恰恰违背了央企作为大国重器的初衷。

2024年以来，国资委对“战略性新兴产业收入和增加值占比”提出了明确要求。新办法出台后，这一指标将变得更加刚性，央企的资本将加速从低端、非主业领域退出，涌向“卡脖子”技术攻关、未来产业布局等国家战略急需的方向。

央企考核变革的方向是对的，但分开算账怎么设计、分类考核的尺子怎么定，价值创造能力怎么定，尺子有了，怎么用，都是个考验。我们等待新文件出台。

预计，一场国家与企业之间的价值交换重构——国家购买企业的战略服务，企业通过市场化手段生存。这场交换能否达成平衡，将有待于新文件的破解。

05

意义

《中央企业功能界定管理办法》（2026年）是新一轮国企改革深化提升的核心制度文件，对央企改革、国资布局、国家战略落地意义重大 。

从改革层面看，破解“双重使命”冲突，精准施策。 解决制度性矛盾，打破“既要盈利、又要保供/公益”的考核冲突，首次从规章层面区分功能、差异化考核 。 分类改革更精准，明确充分竞争类、功能类、公益类的边界与目标，避免“一刀切”改革 。按功能定权责、定薪酬、定容错，激发活力、减少约束、鼓励担当。

从战略层面看，强化“三个作用”，服务国家大局。 锚定核心功能，优化国有资本布局，聚焦科技创新、产业控制、安全支撑，引导央企在关键领域强链补链、卡脖子攻关、保障能源/粮食/产业链安全 。把央企功能与新质生产力、现代化产业体系、区域协调、共同富裕深度绑定。

从监管层面看，从“管企业”到“管资本+管功能”。 价值核算升级，建立功能价值+经济价值双核算，把保供、稳链、创新、社会责任等战略贡献纳入考核与评价 。 监管更科学，分类监管、分类定责、分类追责，既防流失、又保功能、更促发展。

从发展层面看，提升核心竞争力，实现高质量发展。 主业更聚焦，严控非主业投资，做强做优核心主业、培育战略性新业务。创新更有力，对承担国家战略任务的央企，考核更包容、资源更倾斜、容错更明确，鼓励长期投入与原始创新。价值更全面，从“唯利润”转向综合价值创造，实现经济效益、社会效益、安全效益统一 。

从全局意义看，国资国企改革的里程碑。 填补制度空白，形成功能界定—分类考核—差异化监管—价值核算的完整闭环，是国企改革深化提升的关键制度支撑 。 引领示范效应，为地方国企功能界定提供参照，推动全国国资监管体系现代化、科学化、精准化。保障国家利益，在复杂国际环境下，筑牢国家安全、产业安全、经济安全的“压舱石” 。

《经济观察报》的王雅洁、《钛媒体》舒书的文章，做的分析，我表示赞同，也吸收了他们文章中的观点，有几句话我直接拿过来用了。我重点就背景、性质与意义谈点看法。

以上只是预测性分析，等文件出台后，我们再学习解读。

3月28日，在中国商业联合会易货分会主办的2026年‌易货解债事业发展大会上，李锦做《在新形势下，‌易货化债是为企业解困、推进国内经济循环的一把钥匙》的主旨报告。（全文另发）

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