专项债首次投向政府引导基金，如何控制风险？

北京市将发行100亿元专项债，投向北京市政府投资引导基金。视觉中国/图

过去一段时期，专项债用途不断扩围，继偿还企业账款后，又新增了一个投资方向——政府投资引导基金。

2025年6月19日，北京市财政局官网公布了政府债券信息披露文件。显示北京市将发行100亿元专项债，期限10年，资金投向为北京市政府投资引导基金。

公开资料显示，这是专项债首度用于政府投资引导基金。

北京市政府投资引导基金管理有限公司官网介绍：为创新财政资金分配方式，发挥财政资金的引导放大作用，吸引投资机构和社会资本支持北京市产业发展，2016年初，市财政出资设立北京市政府投资引导基金。

该基金主要用于保障京津冀协同发展和非首都功能疏解，服务北京国际科技创新中心和文化中心建设，支持产业转型升级和高精尖产业发展，促进中小企业发展和创新创业等。

天眼查显示，2024年12月，北京市政府投资引导基金注册资本从1000.1亿元增加至2500.1亿元。

在西北一家国有产业投资基金任职的人士向南方周末记者解释，专项债资金投向政府投资引导基金，能够为市场带来一定流动性，刺激经济增长。

上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾告诉南方周末记者，专项债资金作为投资引导基金的一部分投入后，能够吸引社会资本共同参与，共同推动当地产业集聚和升级。这种模式能够引入市场化的筛选机制，以及专业的投后管理能力，有助于提高资金配置效率。

钱多，项目少

地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。

一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入还本付息。专项债则投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息。

目前，专项债已成为主要的政府债券。根据财政部数据，截至2024年末，全国地方政府债务余额47.5万亿元，专项债占比65%。

2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，强调将扩大专项债券投向领域，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。

“负面清单”主要包括五类：完全无收益项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产、一般竞争性产业项目。一般竞争性产业，是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。

不属于“负面清单”的项目，均可申请专项债资金。

过去几年，专项债发行规模不断攀升，但多次出现闲置、浪费等情况，造成“钱等项目”的局面。

2025年6月，审计署公布了《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告中写道，地方专项债项目中，70个地区闲置或损失浪费189.53 亿元。主要由于超需求发行债券、前期准备不充分、政策变化终止实施等，其中21.57亿元已产生利息1.29亿元。

根据财政部数据，2021年-2024年，全国地方政府专项债余额从16.7万亿元攀升至30.8万亿元。

一位受访者在上海一家国有基金管理公司任职。他向南方周末记者分析，专项债发行额度增加，但适合专项债投资的项目在变少，专项债投向政府投资引导基金，是一种有益且可探索的尝试。

钱一蕾也表示，部分地区传统基建项目趋于饱和，符合收益条件的优质项目变得稀缺。将专项债的投资范围拓宽至产业引导基金，为地方政府手中庞大的专项债资金开辟了新的、具有长期回报潜力的投资渠道。

风险怎么控？

前述国务院办公厅发布的文件中披露，还将下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。

此前，专项债发行需经层层审核，并最终由财政部和国家发展改革委批准。这样一来，专项债的审批权限，将被下放至省级政府。

试点包括10省市1地区：北京市、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、山东省、湖南省、广东省、四川省，以及河北雄安新区。其中有7个省市2023年专项债余额位列全国前十。

根据北京市财政局数据，2021年-2024年，北京市专项债余额从6317亿元增加至8916亿元。

专项债审核权限下放，为资金投向变化提供了更加便利的条件。

通常来说，专项债要投向有收益的项目。此次投向投资引导基金，意味着存在亏损的可能。如何控制风险？

前述在国有基金管理公司任职的人士介绍，政府投资引导基金是向社会招募专业管理人进行管理的。基金运作模式较为成熟的地区，政府在基金绩效管理、风险管理、对管理人激励约束等方面都积累了一定经验。

2025年1月，投中研究院一份报告显示，2015-2024年，北京地区政府引导基金的直接投资事件数量，远高于全国其他区域。

钱一蕾也提醒，产业引导基金的投资，其本质是高风险的股权投资，投资回报周期和收益率的不确定性很高，可能会对传统的专项债风控逻辑构成挑战。因此，需要对此类用途的专项债券进行更为严格的风控管理，包括进行组合投资、建立偿债备付金制度等。

此外，专项债偿债资金会纳入政府性基金预算管理，北京较高的政府性基金收入，也为其提供了较强的偿债保障性。

中债资信公司对前述专项债券的信用评级报告介绍，北京市政府性基金收入规模较大，对存量政府专项债券的保障情况较好。

2024年，北京市政府性基金支出3034.1亿元，历史到期债券本息均按时偿付。2022-2024年，北京市政府性基金收入平均水平对本期债券发行规模的保障倍数为21.44 倍。保障倍数越高，意味着偿债能力越强。

但是专项债投向政府投资引导基金的方式，是否会在其他地区推广，还有待观察。

南方周末记者 吴超

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