范志勇等：历史上的美国贸易政策（十八）：二战后多边贸易体系的最初发展

范志勇 中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

汪涵哲 中国人民大学财政金融学院本科生

本文字数：5671字

阅读时间：18分钟

对于二十一世纪的年轻读者而言，国际贸易组织（International Trade Organization, ITO）与关税及贸易总协定（General Agreement on Tariff and Trade，GATT，简称关贸总协定）是两个陌生的概念。而这正是美国所主导的二战之后最初的国际贸易体系安排。

现在人们所熟悉的世界贸易组织（WTO），其前身就是1947年签署的关贸总协定。关贸总协定并不是一个国际组织，它最初是为推进成立拟议中的国际贸易组织而签署的政府间协议。遗憾的是国际贸易组织最终并未成功建立，关贸总协定反而得以保留。经过多轮不断完善（1947-1995），该协定成为二战后近半个世纪中调节各国贸易关系的最主要国际文件。直到1995年关贸总协定升级为世界贸易组织，才最终退出历史舞台。

中国是关贸总协定最初的23个始创国之一，并参加了第1轮和第2轮关贸总协定关税减让谈判。1949年新中国成立后，由于特定的国际环境及历史原因，新中国不再是关贸总协定的成员。改革开放后，中国开始寻求加速融入全球贸易体系。这一过程分为两个阶段：第一个阶段是在1980年至1994年，中国的目标是恢复关贸总协定缔约方地位，即所谓的“复关”；第二个阶段是1995年至2001年，随着关贸总协定在1995年升级为世界贸易组织，中国的目标转变为加入世界贸易组织，即所谓的“入世”。从“复关”到“入世”这一曲折的过程并不是我们此处所要讨论的重点。

在本文中我们所关心的是第二次世界大战结束之后，美国谋求建立的战后国际贸易秩序是怎样的？在建立战后贸易新秩序的过程中，美国的贸易政策及其理念又有什么新的变化。正如前文所指出，第二次世界大战后，美国政府关于贸易政策改革主要围绕着两条主线进行：

一是不断推进《互惠贸易协定法案》延期和升级，从最初的延期到肯尼迪政府时期升级为《1962年贸易扩展法案》，再到尼克松政府时期升级为《1974年贸易法案》。这代表美国不断推动国内立法改革以适应国际经贸环境变化的路径。另一条是不断推进《关税及贸易总协定》下的多边贸易谈判。《关贸总协定》谈判最初以美国和欧洲国家为主，逐渐有更多的发展中国家加入，涉及的议题也越来越多。这是美国等主要发达国家推动战后多边贸易体系发展的主要平台。

一、前奏：二战期间的贸易谈判

从1933年起开始担任美国国务卿的科德尔·赫尔是一位坚定的开放贸易政策的支持者和推动者。上任之后，他一直致力于打破因《霍里-斯穆特关税法案》所造成的全球贸易壁垒。第二次世界大战的爆发为打破这些壁垒创造额条件。1940年美国政府公布《租借法案》。根据该法案，美国政府会购买军用物资并把它们提供给同盟国，并且不需要盟国在战争结束之后偿还债务。这样做的理由之一是避免欧洲盟国陷入如一战后沉重的债务危机。当然，天下没有免费的午餐，《租借法案》要求受援国必须提供“美国认可的直接或间接收益”作为回报。由于不涉及贷款或者债务问题，这导致在美国主导《租借法案》的是国务院（主管外交事务）而不是财政部（主管财政事务）。

深陷战争泥潭的英国迫切需要得到美国的帮助，因此从1941年起美国和英国就间实施《租借法案》开始进行谈判。这给美国打破英国通过帝国特惠制建立的贸易壁垒创造了机会。美国和英国有各自的诉求，参见表1。此时的英国虽然在全球影响力方面已经严重下降，但仍然在国际贸易和金融方面发挥着重要作用。英国凭借《渥太华协议》所规定的优惠关税制度（帝国特惠制），以及以英镑为中心的支付系统，建立起以英国为核心的贸易集团，将美国排除在外。这与美国政府长期以来所追求的非歧视贸易原则背道而驰。因此，美国的核心诉求之一是借助《租借法案》谈判，粉碎英国的帝国特惠制。

这期间发生在1941年12月的日本偷袭珍珠港事件，使得美国政府（特别是国会）在贸易谈判中的态度发生重大变化。置身事外并没有给美国带来和平。这使共和党长期以来所秉持的孤立主义名誉扫地。战争促使很多美国人开始反思，并放弃孤立主义立场。无论是传统上对贸易政策相对开放的民主党，还是相对保守的共和党，都开始支持美国在战后更多地参与全球事务，其中包括构建更加开放的贸易体系。这导致美国外交及贸易政策发生重大转变，对达成贸易协议态度更加积极。

经过艰苦的谈判，1942年2月美英两国就《租借法案》的具体实施在华盛顿签署协议。其中第7条规定，两国同意“不给两国间贸易增加负担，而是促进两国间的互利经济关系并改善世界经济关系”，“所有志同道合的国家都可参与其中，通过合理的国际和国内措施扩大生产、就业以及货物的交换和消费，这是全人类自由和福祉的物质基础；消除国际商贸中一切形式的歧视性待遇，减少关税及其他贸易壁垒”。[1]

1943年9月英国与美国再次关于贸易问题展开谈判。在谈判中，英美两国展现出“多边主义传统-双边主义传统”的碰撞。英国作为英联邦的核心国家，需要与众多的自治领、成员国打交道，因此倾向于采取横向削减关税（即削减所有商品的关税）的多边主义方式。而美国传统上更倾向于通过双边谈判，有选择性地按产品减少关税，从而避免相关行业利益团体的反对，这也是美方在《互惠贸易协定法案》下的一贯做法。在谈判中，美国政府逐渐认同英国和加拿大等国所主张的多边主义理念。但是迫于国内政治压力，美国政府在1945年向国会申请《互惠贸易协定法案》延期时，并未申请多边削减关税授权。因此贸易谈判只能局限在双边框架下进行。

这成为美国贸易政策从“双边传统”向“多边主义”转变的开始。

二、拟议中的国际贸易组织（ITO）与《关贸总协定》

战争结束之后，美国积极致力于通过自由贸易团结西方盟友以对抗苏联。但是在贸易谈判过程中，美国政府面临双重抉择的困难：一方面，政府谈判的目标要实现普遍性减税，即所有国家对所有商品都进行减税（减税的规模可以不同）；另一方面，协议的形式又要满足国会“只能采取双边谈判”的要求。

美国最初设想的方案是采取“双边——多边”的机制。首先，按产品由美国与主要供应国举行双边谈判；然后，再通过无条件最惠国待遇条款将谈判达成的关税削减推广至其他参与国。比如，澳大利亚是美国主要的羊毛进口国，美国首先和澳大利亚达成双边羊毛关税削减协议，根据无条件最惠国待遇条款，加拿大、英国等国家在向美国出口羊毛时都可以享受同等的税收减让。在此基础上，美国还设想举行一个大型多边会议进行关税削减谈判、制定贸易政策规则并建立“国际贸易组织”（ITO）。这是关于创立“国际贸易组织”的最初设想。

但现实问题是，如何保证一个国家在获得美国的关税减让之后对等地对来自美国的产品征收低关税？而且多边谈判也不可避免地会出现集体决策的困境，即“搭便车”难题。[2]针对这一问题，加拿大官员建议先召集一个由10个左右全力支持减少贸易壁垒的国家组成一个小型“核心”小组。谈判先在小组成员内展开，以降低难度。这一建议对美国政策产生了直接影响。

1945年7月美国决定先在10个左右的核心国家间就选择性削减关税展开双边谈判，并达成非正式协定。然后，协定将被提交至更大规模的国际会议，再由这一会议创建“国际贸易组织”。

1946年10月至11月期间，联合国国际贸易和就业会议筹备委员会在伦敦举行会议，为“国际贸易组织”制定章程。在这次会议上，与会者就《国际贸易组织》章程草案的大部分条款达成了一致。不过需要特别注意的是，这些草案对各国政府不具有约束力。筹备委员会建议在一小部分国家之间通过“《关税及贸易总协定》”的形式执行“国际贸易组织”章程的某些规定，这就是《关贸总协定》最初的由来。

需要特别注意的是，《关贸总协定》并不是一个组织，而只是一个政府间达成的协议，对各自国家并无约束力。当时的设想是，这个协议不久将会被拟议中的“国际贸易组织”所取代。

三、《关贸总协定》奠定的主要原则

1947年4月来自18个国家的代表在瑞士日内瓦举行会议，就贸易政策的实施原则缔结协定并展开减税谈判。《关贸总协定》谈判所确定的几条基本原则产生了重大影响。将美国所坚持的“对等、无条件最惠国待遇、反对数量限制”制度化。这些主要的原则包括：

第一，无条件最惠国待遇，即任一缔约方给予他国产品的利益、优待等，需立即无条件给予所有其他缔约方同类产品。

第二，国民待遇原则，缔约方不得为保护国内生产对进口产品或者国内产品在税收和法律上区别对待。

第三，除个别特殊情况外，禁止使用进口配额。

第四，规定当倾销造成 “实质性损害或者威胁、阻碍国内产业兴建” 时，允许缔约国征收反倾销税及征税的程序。

除此之外，协议还包括允许在特定情况重新实施贸易壁垒，允许发展中国家通过贸易限制促进经济发展，允许通过贸易干预保障公共卫生和安全，以及涉及保护国家安全的贸易行动等等。这些关税削减于1948年1月1日经由行政命令而开始生效，无须经过国会批准。

日内瓦会议还有另外一大收获，那就是“帝国特惠制”问题所引发的争议基本上在英美两国之间的贸易谈判中消失。《渥太华协议》中面向从量税的关税优惠被通货膨胀逐步削弱。特惠制在1973年英国加入欧洲经济共同体时被逐步取消，并在1977年被完全废除。

四、美国关税下调及其原因分析

图1显示在1947年关税谈判展开之后，美国应税商品的税率出现了一定幅度的下降。1946年美国应税商品的平均税率是25.3%，1948年将至13.9%，下降幅度达到11.4个百分点。如此显著的降税究竟是怎么发生的？难道是美国的贸易政策在短短两年时间内发生了惊天动地的改变？

事实并非如此，战后初期美国应税商品税率快速下降的主要原因并非名义税率的削减，而是由于在从量税制度下进口商品的价格上升。面对这种被动的税率下降，国会乐见其成，“既不主动，也不拒绝”，采取了“袖手旁观”的态度，没有对关税下降采取激进措施进行遏制。据分析，在1944年之后应税商品的平均关税从33%降至1950年的13%，其中大约2/3的关税下降要归因于进口价格的上涨，另外1/3要归因于谈判达成的关税削减。[3]

图、20世纪30年代到70年代的美国关税税率

数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

五、“国际贸易组织”化为泡影，但《关贸总协定》得以保留

虽然美国国会两党对《关税及贸易总协定》开了绿灯，但这并不表明美国自此转向完全的自由贸易政策。1947年4月开始的《关贸总协定》谈判刚刚落幕，1947年11月至1948年3月来自50多个国家的代表在古巴哈瓦那举行联合国贸易和就业会议，以最终敲定章程并建立国际贸易组织。

如果《关贸总协定》可以看作是小范围核心国家之间谈判的话，那么在哈瓦那举办的谈判可以看作是一场大范围的多边讨价还价。集体决策的困境瞬间凸显。这次谈判涉及的内容远超美国最初的设想及《关贸总协定》涵盖的范围。由于涉及国家过多，各国诉求又有巨大分歧，因此取得一致性意见及其困难。尽管如此，1948年3月美国还是和另外52个国家的代表完成并签署《哈瓦那宪章》。由于《哈瓦那宪章》的目标是成立“国际贸易组织”，而非简单的达成一个政府间的协议，因此必须要得到美国国会的批准。恰逢此时杜鲁门政府正致力于推动《互惠贸易协定法案》顺利延期，因此直到时隔一年之后（1949年4月）才正式向国会提交宪章。

《哈瓦那宪章》在美国国内遭到了强烈的反对，几乎所有支持《互惠贸易协定法案》延期和《关贸总协定》的主要国内利益集团都反对《国际贸易组织》。另一方面，美国外交的重新开始转向其他更为紧迫的外交和安全问题——马歇尔计划、柏林空运、北美公约组织（NATO）的成立等等，“国际贸易组织”一事不再被列入政府的优先政策议程。在多次尝试未果后，美国国务院在1950年12月对外宣布放弃再次向国会提交《国际贸易组织》章程，但要求国会考虑通过立法确保美国加入《关贸总协定》。由于美国拒绝加入“国际贸易组织”，致使该组织胎死腹中。

虽然《关贸总协定》不是一个正式的国际组织，但它在日内瓦仍继续发挥着小型秘书处的作用，促进贸易谈判并解决贸易争端。1949年在法国安锡举行的谈判中11个新的缔约国加入《关贸总协定》。1950年至1951年原始缔约国在英国托基相互交换了新的关税减让，另有七个国家加入了该协定，其中最重要的是联邦德国。到1952年时《关贸总协定》已经有34个缔约国，这些国家在世界贸易中所占份额超过了80%，《关贸总协定》已经成为战后讨论国际贸易政策的主要论坛。

[1]事后证明美英两国官员对第7条各说各话：美国认为英国这是在含蓄地承诺将废除帝国特惠制，而英国政府仅仅将其视之为未来就解决帝国特惠制问题展开磋商的承诺。参见《贸易的冲突》第十章。

[2]参见：曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，格致出版社，2019年。

[3]参见《贸易的冲突》第十章。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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