范志勇：历史上的美国贸易政策（十二）：20世纪初的进步运动与关税理念转变

范志勇 中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

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19世纪末20世纪初的世纪之交见证了美国“镀金时代”（Gilded Age）的结束和“进步时代”（Progressive Era）的开始。19世纪70年代直至世纪末被称为美国的“镀金时代”。这一时期开始于南北战争结束，持续长达30年时间。在镀金时代，美国从农业国快速转型为工业国。据统计，美国制造业工人在劳动人口中的比重从1860年的13.8%上升到1910年的22.1%，制造业产值在GNP中的比重从1869年的大约24%上升为1899年的33%。[1]人均收入水平也得到快速增长。1870年美国人均GDP达到3736，1878年突破4000美元，基本完成了战后重建。1881年之后人均GDP达到5000美元，人均收入出现跨越式增长。尽管在1883年金融恐慌期间人均收入水平出现了比较明显的下降，但是人均GDP从1984年5064迅速增长至1899年6191美元，突破6000美元大关，见图1。

与此同时，在铁路、钢铁、石油、金融等领域涌现出一批掌控国家经济命脉的 “垄断巨头”，他们通过兼并、托拉斯（Trust）等手段形成行业垄断，深刻塑造了美国现代工业体系与资本主义模式。[2]

图1、镀金时代的美国人均GDP及其增长率

这一时期之所以被称为“镀金时代”，而不是什么“黄金时代”，是因为它形象地体现出人们对19世纪后期美国社会现实的不满。表面的经济繁荣（“镀金”）下，隐藏着垄断资本无序扩张带来的贫富分化、政治腐败等等一些列尖锐的社会矛盾。[3]社会在对抗中不断发展，镀金时代引发了美国的“进步主义”运动。进步主义运动是19世纪末至20世纪初（约1890-1920年）在美国兴起的一场跨阶层、跨党派的社会改革运动，核心目标是解决“镀金时代”留下的社会矛盾，最终推动美国从“传统农业社会”向“现代工业社会”的制度转型。

在进步时代，反垄断、反托拉斯成为社会的主要议题之一。这场轰轰烈烈的社会运动也在关税法案中留下深深的时代烙印。

一、传统关税利益联盟解体

自美国建国以来，整体来看共和党及其前身秉持着高关税保护主义政策主张；而民主党则基本上坚持低关税开发政策主张。然而在南北战争结束之后，随着美国制造业飞速发展，特别是地区间经济结构分化加剧，在共和党坚持高关税保护的传统利益联盟内部逐渐出现分化趋势。

随着东部地区在全球范围内的崛起，对保护性进口关税的依赖逐渐减小。而中西部地区以农业和原材料产业为代表的产业则期望得到更多的关税保护。这些差异导致长期秉持保护性关税的共和党内部关于关税改革分裂为“激进派”和“保守派”。激进派支持提高农产品和原料产业的关税，降低制造业产品关税；而传统的保守派则顽固坚持全面保护性关税。激进派批评现行关税不公，对东部制成品征收的关税过高，而对中西部农产品和原材料的关税保护不够。尽管从这一点上看，共和党激进派在某些主张上与民主党相近，但激进派反对的不是贸易保护主义，而仅仅是过度保护。民主党也不是铁板一块，北部民主党人和南部民主党人在关税方面一直存在着无法消弭的分歧，这也是民主党在关税政策上“一败涂地”的主要原因。代表工业选区的北部民主党人一直抵制削减关税，而代表农业地区的南部民主党人希望广泛削减关税。

此外，在是否应该征收所得税的问题上，共和党激进派与保守派也有明显的分歧。激进派支持开征所得税，而保守派则坚决反对。是否开征所得税与高关税的正当性密切相关。美国建国之初确定征收关税的主要目的就是筹集财政收入。开征所得税之后，美国财政对关税的依赖性将极大的下降，高关税的正当性也将大打折扣。因此坚持高关税的保守派共和党对所得税也持坚决的反对态度。

表1、19世纪末20世纪初民主党和共和党内部分化

这一时期，主张降低关税的理由主要有两个。

第一个理由是关税推动了通货膨胀，提高了生活成本。自南北战争结束之后，美国通货紧缩肆虐多年。然而进入20世纪之后，物价迎来了明显的上涨。消费者价格指数在1900年至1913年间上升了近20%，见图2。诚然，经济史方面的研究表明，整体物价的上升并不是由关税造成的。当时美国已经全面采取金本位，总体物价水平取决于全球货币（黄金）的供给水平。在19世纪90年代末，由于全球发现新的金矿，黄金供给提升，通货膨胀随之出现。所有采取金本位的国家都在经历物价上涨，即使英国等奉行自由贸易主义的国家也不例外。这一事实清楚地表明关税并不是推高物价的主因。不过对于民众来说，一些生活必需品的相对价格受关税影响明显。1890年《麦金莱关税法案》废止原糖关税当天，其国内价格的下跌幅度就超过了20%。而1894年和1897年上调糖税后，原糖价格立即上涨。[4]因此“关税提高生活成本”这种说法仍然引起普通民众的共鸣。

图2、美国消费者价格指数（1967年=100）

数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

批评高关税的第二个理由是关税保护了国内的托拉斯，加剧了社会不公。这正契合了当时美国“进步运动”的思潮。批评高关税的人认为，高关税在保护本国公司免受国外竞争冲击的同时催生了垄断企业，而这些垄断企业企业以牺牲消费者和农业的利益为代价疯狂敛财。因此反垄断不仅需要在立法上反对托拉斯，而且应该降低关税，彻底消灭产生垄断的高关税土壤。

二、关税与反托拉斯改革

对于大多数经济学家来说，一般的观点认为关税并非是推动托拉斯产生的主要原因。Taussig（1931，第310页）指出，“人们不需要特别熟悉经济史，也不需要特别精湛的推理技巧，就可以发现造成企业兼并这一趋势的原因比保护性关税法案深刻得多”。在经济学家看来，进口关税只是提高了进口产品的相对价格，帮助国内企业占有更多市场份额，并不一定会推动产业合并形成垄断组织。进口关税反而可能使效率不高的小企业得以苟延残喘，降低国内的产业集中度。而且早在19世纪90年代末的兼并潮爆发之前的几十年内，美国就一直在推行高关税政策。而且合并潮不仅出现在受关税保护的行业，也出现在依赖出口的开放性行业。很多完全不受国际贸易影响的行业也出现了托拉斯。

然而不巧的是，1897年《丁利关税法案》颁布后美国迅速出现了一股工业合并的狂潮。这次兼并潮从1896年开始，并在1899年达到巅峰，最终于1903年偃旗息鼓。在这场兼并潮中，很多企业相互合并，改变了美国商业的整个面貌。其中最具代表性的是1901年美国钢铁公司（US Steel Corporation）的创建。它的产量一度占到美国国内钢铁产量的90%左右。它的创立标志着美国垄断资本主义的兴起和“镀金时代”的巅峰。这股兼并潮使得“关税催生垄断”的指责看起来非常可信。关税法案和兼并潮之间的先后关系，很大程度上被误解为两者之间存在因果关系。

三、托拉斯与反托拉斯法案之间的双向因果关系

那么世纪之交的这次兼并浪潮是如何出现的呢？从长期来看，科技进步和经济发展为大规模企业的出现奠定了物质基础。随着生产规模的不断扩大，平均成本可以呈现阶段性下降。这是推动大规模企业出现的经济基础。数十年之后，经济学家将这种现象称为规模报酬递增以及战略性贸易。克鲁格曼因为在这方面的贡献获得了2008年诺贝尔经济学奖。

至于这场兼并浪潮为什么不早不晚出现在世纪之交这个特定时点？一些经济学家认为这与1890年美国通过的《谢尔曼反托拉斯法案》（Sherman Antitrust Act）有关。难道是反托拉斯法反而促进了托拉斯的出现？虽然乍看起来有点反直觉，但事实上的确如此。19世纪90年代末，美国最高法院做出的几项重大裁决：包括企业之间组建同业联盟或签署旨在固定价格的横向协议属于非法行为。但是，如果一些企业通过兼并形成一个新的企业，就可以顺利规避法托拉斯法的限制。《谢尔曼反托拉斯法案》禁止企业之间相互串谋以控制市场，这反过来促使众多企业通过合并来形成市场垄断力量。

四、新世纪初的美国关税政策

从1901年至1909年美国经济一派繁荣景象，共和党全面掌控政府。随着经济强劲增长，政府预算出现盈余，没有什么令人信服的理由迫使共和党国会修正关税税则。在1908年总统大选中，共和党候选人威廉·霍华德·塔夫脱（William Howard Taft）察觉到了民意的转变，示意自己愿意与本共和党在关税问题上的顽固立场进行抗争。共和党在竞选政纲中表示：“要最理想地坚持贸易保护的真正原则，就要让征收的关税等同于国内外的生产成本之差，并且使美国工业获得合理的利润。”这成了共和党的新信条，即制定关税时应使它“等于国内外生产者的成本之差”。这个标准使关税看起来披上了以客观、“科学”的外衣，避免成为特定行业的保护工具；然而这个原则大体上没有什么意义，而且无法付诸实施。

就像之前的三届总统大选一样，共和党轻松地在1908年选举中胜出，并且掌控着国会。塔夫脱就任之后，众议院筹款委员会主席塞里诺·佩恩（Sereno Payne）就起草了一部法案。这部法案调整关税的方法与民主党过去的做法非常相似，即削减原材料的关税，同时维持制成品的高关税。显然这与共和党内部“激进派”的主张背道而驰。但是由于保守派的人数大大超过激进派，最终通过的新关税法案并没有体现对中西部农业和原材料产业的保护倾向。总体来说，这部法案重新调整了各项关税的结构安排，而不是削减绝大多数关税，因此在整体上只是小幅调整了关税水平。

1909经过激烈辩论的《佩恩-奥尔德里奇关税法案》得以通过。应税进口产品的平均关税水平小幅下滑，从46%减少至41%。由于这部法案没有充分反映民众关于降低关税的诉求，导致共和党在1910年的中期选举中丧失了对众议院的控制。尽管参议院还在共和党的掌控下，但是民主党人和共和党激进派可以联合起来推动法案通过国会审议。不过《佩恩-奥尔德里奇关税法案》中也包含了不少创新之处。例如它首次引进了包含最低关税和最高关税的双栏关税税则。最低税率是标准税率，最高税率比最低税率高出25%。一旦某些国家“不正当地歧视”美国的出口产品，该国出口至美国的所有产品都将被征以最高关税。这为歧视性关税政策埋下了伏笔。

整体来看，尽管美国已经成为制成品净出口国，在20世纪的头10年中美国并未对贸易政策进行重大调整。虽然两党都公开宣称有兴趣推动出口，但从未认真考虑过如何利用互惠政策达到这个目标。任何大幅下调保护性关税的举动都会使努力帮助本国出口商改善外国市场准入条件的政党付出沉重的政治代价。因此，贸易政策在很长的时间内维持现状，没有太多变化。

[1]数据来源：《剑桥美国经济史》，第9章《1790—1914年的技术与工业化》。

[2]例如石油行业的约翰・洛克菲勒（John D. Rockefeller）与标准石油公司、钢铁行业的安德鲁・卡内基（Andrew Carnegie）与卡内基钢铁公司、铁路行业的科尼利厄斯・范德比尔特（Cornelius Vanderbilt）以及金融行业的J.P. 摩根（J. Pierpont Morgan）与摩根财团等等。

[3]“镀金时代”的说法来自美国作家马克·吐温与查尔斯·沃纳1873年出版的长篇小说《镀金时代》。这部小说出版后，很快就被人们用以形容美国当时政治腐败以及崇尚粗鄙的实利主义的社会状况。因此从南北战争结束到20世纪初叶的美国历史时期也就被定名为“镀金时代”。

[4]请参见La Croix and Grandy（1997）、Irwin（2015）。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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